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DECRETO SALVA CASA

Il “decreto Salva casa” (D.L. 29 maggio 2024 n. 69, convertito con modificazioni dalla L. 24 luglio 2024 n. 105) interviene in modo profondo sul Testo Unico dell’edilizia (DPR 380/2001), con l’obiettivo di semplificare la regolarizzazione delle difformità urbanistiche e di semplificare i procedimenti.

Le Linee guida e circolare del MIT (Ministero Infrastrutture e Trasporti), pubblicate a inizio 2025, non cambiano la legge ma ne offrono una lettura ufficiale orientata all’uniformità applicativa, concentrandosi su stato legittimo degli immobili, mutamento di destinazione d’uso, regolarizzazione delle difformità edilizie e tolleranze costruttive, adeguamento degli standard edilizi e igienico-sanitari anche in merito alle trasformazioni del patrimonio edilizio esistente.

Le modiche più profonde riguardano:

Stato legittimo

Cambi di destinazione d'uso

Doppia conformità

Definizione dei titoli necessari per la dimostrazione e legittimo affidamento del privato: se la P.A. ha già verificato i titoli edilizi precedentemente rilasciati. Tolleranze costruttive.

Nasce la conformità asimmetrica parallelamente al requisito della doppia conformità. Casi particolari nell'art. 34-ter relativo a difformità parziali.

Nuova disciplina dei cambi di destinazione d'uso nell'art. 23-ter - sempre ammessi i cambi di destinazione d'uso "non urbanisticamente rilevanti".

Nuova disciplina anche delle tolleranze costruttive ed esecutive nell'art. 34-bis.

Il decreto amplia in modo significativo lo spazio delle tolleranze costruttive ed esecutive, cioè di quelle difformità minori che non costituiscono abuso, specialmente se insite nelle tecniche costruttive d’epoca.

In particolare:

vengono riconosciute tolleranze anche oltre la soglia del 2%, per opere realizzate prima del 24 maggio 2024, quando siano dovute a limiti esecutivi e non a una volontà di eludere le norme;

tali difformità, se rientranti nelle nuove soglie, non generano violazione edilizia e – in caso di vincolo paesaggistico – non richiedono autorizzazione paesaggistica.

La circolare MIT dettaglia la distinzione tra tolleranze costruttive (errori di misura su altezze, distacchi, spessori, ecc.) e tolleranze esecutive (scostamenti tra progetto e costruito negli stessi parametri), e richiama i tecnici ad una attestazione responsabile di tali condizioni.

Nel seguito esaminiamo le principali modifiche e gli impiatti pratici:

1. Stato legittimo e catena dei titoli: la svolta sull’art. 9-bis

L’art. 9-bis viene riscritto su un punto chiave: come si ricostruisce lo stato legittimo.

Lo stato legittimo può ora essere ricostruito:

a partire dal titolo originario che ha autorizzato la costruzione o legittimato la stessa, oppure
a partire dall’ultimo titolo abilitativo che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che in quell’occasione il Comune abbia già verificato la regolarità dei titoli pregressi.

Ai fini di questa ricostruzione devono essere considerati anche:

titoli in sanatoria (artt. 34-ter, 36, 36-bis, 38),
opere oggetto di sola sanzione pecuniaria (artt. 33, 34, 37, 38),
opere eseguite in difformità dal titolo edilizio rientranti nelle tolleranze edilizie dell’art. 34-bis.

La norma cerca di tutelare il legittimo affidamento del privato: se la P.A. ha rilasciato titoli edilizi sull'immobile, le eventuali difformità non rilevate in sede di rilascio del titolo stesso, non potranno essere contestate quali mancanza di stato legittimo dell'immobile.

Altra importante novità della modifica dell'art. 9-bis è la disgiunzione tra lo stato legittimo del fabbricato e della singola unità immobiliare sancito dal comma 1-ter.

1.1 Il contributo della circolare MIT

Le Linee guida MIT chiariscono che:

la verifica dei titoli pregressi da parte del Comune può essere presunta se, nella modulistica dell’ultimo titolo, l’interessato ha indicato correttamente gli estremi dei titoli precedenti;
il concetto di stato legittimo “a partire dall’ultimo titolo” non è una scorciatoia per coprire abusi rilevanti, ma un modo per stabilizzare situazioni consolidate in cui la P.A. ha già controllato (o avrebbe dovuto controllare) la catena dei titoli;
la ricostruzione dello stato legittimo va fatta su base documentale e tecnica, valorizzando anche gli archivi non digitali e gli elementi di prova indiretta (titoli non reperibili, estremi mancanti, ecc.).

"A titolo esemplificativo, se un’amministrazione è chiamata ad esprimersi sulla richiesta di rilascio di un titolo edilizio (T4) di modifica di un immobile x, interessato dopo il rilascio dell’originario T0 da tre successivi interventi di modifica, associati a corrispondenti titoli edilizi T1, T2 e T3, l’amministrazione potrà verificare se tra il titolo T3 e la documentazione progettuale presentata per il rilascio del titolo T4 siano intercorse situazioni di difformità che richiedono verifiche istruttorie integrative. Non potrà all’inverso sindacare situazioni di difformità astrattamente intercorse tra il rilascio del titolo T0 e T1 ovvero T1 e T2 o ancora T3 e T4, e che avrebbero consentito solo all’epoca di presentazione delle relative istanze di negare tali titoli.".

Ne deriva che lo stato legittimo non è più solo un “puzzle infinito” da ricostruire partendo dall’origine, ma un percorso che può legittimamente partire dall’ultimo titolo completo e verificato.

2. Mutamento di destinazione d’uso: l’art. 23-ter dopo il Salva casa

2.1 La novella dell’art. 23-ter DPR 380/01

Il mutamento di destinazione d’uso diventa uno dei fulcri della riforma. Il Salva casa interviene sull’art. 23-ter, che oggi:

conferma le categorie funzionali (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva/direzionale, commerciale, rurale);
chiarisce cosa si intende per mutamento d’uso “senza opere”:
- quando non si eseguono lavori edilizi, oppure
- quando le opere sono solo quelle rientranti in edilizia libera ex art. 6;
introduce una disciplina molto più ampia e “liberalizzante” per:
- il mutamento d’uso nella stessa categoria funzionale (comma 1-bis);
- il mutamento d’uso tra categorie diverse, per singole unità in zone A, B, C (comma 1-ter e 1-quater), con particolare favor per i passaggi tra residenziale, turistico-ricettiva, produttiva-direzionale e commerciale.
- Con il comma 1-quinquies vengono poi raccordati i titoli edilizi necessari (SCIA in caso di cambio d’uso senza opere; titolo corrispondente alle opere, negli altri casi).

2.2 I chiarimenti MIT su “orizzontale” e “verticale”

La circolare MIT introduce due etichette pratiche:

mutamento orizzontale: cambio d’uso all’interno della stessa categoria funzionale (es. da abitazione a studio professionale se entrambi ricadono nella medesima categoria, secondo la disciplina locale). È sempre consentito per la singola unità, nel rispetto delle norme di settore e fermo restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni;
mutamento verticale: cambio d’uso tra categorie diverse (es. da residenziale a turistico-ricettiva o commerciale) per singole unità in zone A, B, C DM 1444/1968. Anche questo è “sempre consentito”, ma:
- restano possibili condizioni specifiche fissate dal Comune;
- in tal caso il mutamento di destinazione d'uso non è assoggettato al reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale, nè al vincolo della dotazione minima di parcheggi, fermo restando ove previsto dalla Legislazione Regionale il pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria.

Le Linee guida insistono su un punto operativo fondamentale: le condizioni comunali devono essere esplicite e aggiornate dopo il Salva casa, non “estratte” in modo implicito da piani urbanistici antecedenti e quindi non coerenti con la nuova disciplina.
Per quanto concerne invece il cambio di destinazione d'uso delle unità immobiliari posta al piano fuori terra o seminterrate dovrà farsi riferimento alla legislazione regionale che dovrà prevedere i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possano individuare specifiche zone ove possano applicarsi le semplificazioni statali.

3. Tolleranze, difformità e sanatoria: art. 34-bis, 34-ter, 36-bis, 37

Qui sta la parte forse più “rivoluzionaria” del Salva casa, soprattutto letta con la lente della circolare MIT.

3.1 Tolleranze costruttive ed esecutive (art. 34-bis)

Il decreto amplia in modo significativo lo spazio delle tolleranze costruttive ed esecutive, cioè di quelle difformità minori che non costituiscono abuso, specialmente se insite nelle tecniche costruttive d’epoca.

In particolare:

vengono riconosciute tolleranze anche oltre la soglia del 2% fino al 6%, per opere realizzate prima del 24 maggio 2024, quando siano dovute a limiti esecutivi e non a una volontà di eludere le norme;
tali difformità, se rientranti nelle nuove soglie, non generano violazione edilizia e – in caso di vincolo paesaggistico – non richiedono autorizzazione paesaggistica.

La circolare MIT dettaglia la distinzione tra tolleranze costruttive (errori di misura su altezze, distacchi, spessori, ecc.) e tolleranze esecutive (scostamenti tra progetto e costruito negli stessi parametri), e richiama i tecnici ad una attestazione responsabile di tali condizioni.

3.2 Il nuovo art. 34-ter: parziali difformità

Il nuovo art. 34-ter disciplina i casi di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo, ante "Bucalossi" e i casi in cui le parziali difformità, eseguite in corso di costruzione, siano state accertate in sede di rilascio del certificato di agibilità. Quest'ultima costituisce una grande novità con numerosi campi di applicazione nella pratica quotidiana con riferimento alla mancata presentazione di varianti in corso d'opera da parte del costruttore.

Questo articolo dialoga sia con il sistema delle tolleranze sia con la nuova sanatoria “semplificata” di cui all’art. 36-bis, fungendo da cerniera normativa.

3.3 La vera bomba: la sanatoria “condizionata” dell’art. 36-bis

Il nuovo art. 36-bis introduce una forma di sanatoria edilizia che supera, in parte, il dogma della doppia conformità simmetrica: non è più necessario che l’intervento sia conforme sia alla disciplina vigente al momento della realizzazione sia a quella vigente al momento della domanda. Nasce dunque il concetto di conformità asimmetrica ovvero l'intervento dovrà essere conforme alla normativa edilizia al momento della realizzazione e alla normativa urbanistica al momento della presentazione dell'istanza di sanatoria.

Sintesi della novità:

l’art. 36-bis consente una sanatoria condizionata, legata ad un percorso di adeguamento e di conformazione, per:
- parziali difformità da permesso di costruire o SCIA (art. 34),
- assenza o difformità da SCIA (art. 37),
- variazioni essenziali;
si apre così la strada alla regolarizzazione di una gamma più ampia di abusi, prima destinati quasi sempre alla demolizione per mancanza di doppia conformità, con il paradosso che sarebbe stati eseguibili al momento della presentazione della sanatoria.

Prevista inoltre la possibilità di scindere gli interventi richiedendo la sanatoria per opere rientranti nei presupposti di legge e rimuovendo le opere non sanabili. Si alle istanze unitarie per la realizzazione di interventi condizionati all'ottenimento della sanatoria.

Nella circolare del MIT si tenta di mettere dei punti fermi sulla formazione del silenzio assenso qualora l'Amministrazione non si sia pronunciata nei termini:

"Per esigenze di certezza, l'amministrazione è tenuta a rilasciare, in via telematica, su richiesta del privato, un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e dell'intervenuta formazione dei titoli abilitativi. Questa disposizione vale anche per la SCIA; pertanto, in quest’ultimo caso l’Amministrazione sarà tenuta ad attestazione la formazione del titolo, nonostante non vi sia un provvedimento formato per silenzio. Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l'istante può esercitare l'azione prevista dall'articolo 31 del codice del processo amministrativo, di cui all'allegato 1 annesso al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. Anche in questo caso, nel caso della SCIA, il legislatore ha inteso derogare ai tradizionali presupposti dell’azione (legata all’attività provvedimentale), consentendo di attivare il rimedio per ottenere un’attestazione sulla formazione di un titolo costituito da un’attività del privato."

4. Standard edilizi, sottotetti, edilizia libera e agibilità (art. 2-bis, 6, 24)

4.1 Recupero dei sottotetti: il nuovo comma 1-quater dell’art. 2-bis

Il Salva casa introduce nell’art. 2-bis un nuovo comma 1-quater dedicato al recupero a fini abitativi dei sottotetti, anche in deroga alle distanze minime tra edifici e dai confini, purché:

siano rispettate le distanze vigenti al momento della costruzione dell’edificio originario;
non vengano alterate la forma e la superficie del sottotetto;
sia rispettata l’altezza massima assentita dell’edificio.

La circolare MIT inserisce questa novità nel capitolo “adeguamento degli standard edilizi”, sottolineando l’esigenza di riutilizzare spazi esistenti alla luce dei cambiamenti sociali (nucli familiari più piccoli, housing diffuso, ecc.).

4.2 Art. 6: la nuova edilizia libera tra VEPA e pergole

L’art. 6 viene modificato su due fronti:

si amplia la edilizia libera per le VEPA (vetrate panoramiche) estendendola alla chiusura di porticati, salvo quelli gravati da uso pubblico o affacciati su aree pubbliche;
viene introdotta la lettera b-ter: sono in edilizia libera le tende e opere di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, comprese le pergole bioclimatiche con telo retrattile, anche impermeabile, purché:
- non creino volumi chiusi e nuovi spazi stabilmente abitabili;
- siano addossate o annesse all’edificio e abbiano caratteristiche tali da minimizzare l’impatto visivo.

Il MIT inquadra queste modifiche come parte della modernizzazione degli standard abitativi, riconoscendo la natura “leggera e reversibile” di tali manufatti, ma ribadendo il divieto di usarli per realizzare ampliamenti mascherati.

4.3 Art. 24: agibilità e deroghe igienico-sanitarie “mirate”

Con il nuovo comma 5-bis dell’art. 24, il Salva casa introduce la possibilità, per il tecnico abilitato, di asseverare la conformità igienico-sanitaria del progetto (e quindi di ottenere l’agibilità) anche in presenza di:

altezza interna minima inferiore a 2,70 m, fino al limite di 2,40 m;
monolocali con superficie inferiore agli standard ordinari (fino a 20 m² per una persona, 28 m² per due).

Condizioni:

deve trattarsi di edifici esistenti oggetto di interventi di recupero/miglioramento;
deve essere garantito il requisito dell’adattabilità ex DM 236/1989;
il progetto deve comunque assicurare condizioni complessive di sicurezza, salubrità, ventilazione, ecc.

Le Linee guida MIT leggono questa norma come strumento per regolarizzare situazioni reali (piccoli alloggi, centri storici, riuso di edifici esistenti) evitando un uso “espansivo” delle deroghe su nuove costruzioni.

5. Considerazioni conclusive

Il decreto Salva casa, letto “dentro” il DPR 380/01 e alla luce della circolare MIT, non è un semplice mini-condono, ma un riassetto di sistema che:

semplifica la vita a chi deve dimostrare lo stato legittimo di un immobile;
rende più flessibile il mutamento di destinazione d’uso, specie per piccole unità immobiliari in contesti urbani consolidati;
introduce una gestione nuova e graduale delle difformità edilizie, attraverso tolleranze ampliate e la sanatoria condizionata ex art. 36-bis;
adegua gli standard edilizi e igienico-sanitari alla realtà degli edifici esistenti e alle esigenze dell’abitare contemporaneo, senza rinunciare a sicurezza e salubrità.

Allo stesso tempo, aumenta in modo evidente le responsabilità dei tecnici (asseverazioni, ricostruzione dello stato legittimo, valutazione delle tolleranze) e richiede ai Comuni uno sforzo di coordinamento e chiarificazione delle regole locali.

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